湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府关于印发《长沙市安全生产行政问责办法》的通知

长政发〔2008〕35号



各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　现将《长沙市安全生产行政问责办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

长沙市人民政府
二〇〇八年八月二十六日



长沙市安全生产行政问责办法



　　第一章　总　则


　　第一条　为加强安全生产监督管理，落实安全生产责任，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展，维护社会稳定，根据《中华人民共和国安全生产法》、《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）、《长沙市人民政府关于印发〈长沙市人民政府行政问责制暂行办法〉的通知》（长政发〔2003〕33号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称安全生产是指由《中华人民共和国安全生产法》调整的生产经营活动。本办法适用于本市行政区域内所有生产经营单位，各区、县（市）及乡镇政府、街道和办事处，市及市以下各机关、团体、事业单位，上述单位的工作人员（以下简称责任单位和责任人）。
　　第三条　本办法所称的安全生产行政问责（以下简称行政问责），是指安全生产责任单位或责任人对所管辖范围的安全生产工作由于不履行或不正确履行职责，以致影响、贻误安全生产工作，导致安全生产管理混乱或发生安全生产事故或造成不良社会影响和后果的行为，市和区、县（市）政府及安全生产委员会对责任单位和责任人采取行政问责的措施，实行责任追究的制度。
　　前款所称责任追究是指依照本办法，对责任单位给予黄牌警告、一票否决的行政问责。
　　第四条　安全生产行政问责实行权责统一，有错必纠，过错与责任一致，教育与惩戒相结合的原则。


　　第二章　行政问责范围和方式


　　第五条　有下列情形之一者，对责任单位予以一票否决：
　　（一）年度内安全生产目标管理考核不合格的；
　　（二）区、县（市）政府所辖行政区域内，市直部门所属系统（行业）发生重大及以上安全生产责任事故并负有监管责任的；或者对上级部门督办的事故隐患整改不力，或者非法生产导致发生较大及以上安全事故的（铁路、民航、事故除外，下同）；
　　（三）街道、乡镇政府所辖行政区域内，区、县（市）直部门所属系统（行业）发生较大及以上安全生产责任事故并负有监管责任的；或者对上级部门督办的事故隐患整改不力，或者非法生产导致发生一般安全责任事故的；
　　（四）机关、团体、企业、事业单位发生一般安全生产责任事故的；
　　（五）年度内被黄牌警告两次以上的；
　　（六）市政府认为其他需要予以一票否决的。
　　第六条　有下列情形之一者，对责任单位予以黄牌警告：
　　（一）年度内安全生产目标管理考核为基本合格的；
　　（二）区、县（市）政府所辖行政区域内，市直部门所属系统（行业）年度内发生较大安全生产事故（或者超过较大事故控制指标）并负有监管责任的；或者对上级部门督办的事故隐患整改不力，或者非法生产导致发生一般生产安全责任事故的；
　　（三）街道、乡镇政府所辖行政区域内，区、县（市）所属系统（行业）年度内发生2起一般生产安全责任事故并负有监管责任的；
　　（四）事故发生后瞒报、谎报或者不立即组织事故抢救或者阻碍、干涉事故调查工作的；
　　（五）一年内被通报批评两次以上的；
　　（六）不按本办法对所属街道、乡镇、部门及有关单位实施行政问责，经市安全生产监督管理局督办仍未执行的；
　　（七）市安全生产委员会认为其他需要予以黄牌警告的。


　　第三章　行政问责程序


　　第七条　一票否决和黄牌警告按下列权限实施：
　　（一）区、县（市）政府和市直部门的一票否决，由市安全生产监督管理局提出初步意见报市安全生产委员会审核，市人民政府批准后执行；黄牌警告由市安全生产监督管理局提出意见报市安全生产委员会审定后执行。
　　（二）街道、乡镇政府、区、县（市）直部门及区、县（市）管责任单位的一票否决，由区、县（市）安全生产监督管理局提出初步意见报区、县（市）安全生产委员会审核，区、县（市）人民政府批准后执行；黄牌警告由区、县（市）安全生产监督管理局提出意见报区、县（市）安全生产委员会审定后执行。
　　第八条　对责任人的问责，由安全生产监督管理部门提出问责建议，移送同级监察机关，由同级监察机关按照干部管理权限决定，并抄送同级安全生产监督管理部门存档备查。
　　第九条　安全生产监督管理部门在行使问责权时，应制作《安全生产行政问责决定书》，并在决定形成之日起10日内将《安全生产行政问责决定书》送交被否决或被警告的单位、个人，抄送上级主管部门或绩效考核办公室，并在一定范围内通报，或通过新闻媒体向社会公布。


　　第四章　问责结果的运用


　　第十条　被一票否决的单位，问责年度内取消评选各类表彰奖励的资格并向市委、市政府写出书面检讨；被否决单位的主要负责人、分管负责人以及相关责任人应当按管理权限取消评选各类表彰奖励和晋职的资格。被黄牌警告的单位，问责年度内取消评选各类安全生产表彰奖励的资格，并对被问责单位主要负责人、分管负责人进行诫免谈话。
　　第十一条　对被黄牌警告和一票否决单位的国家机关工作人员，包括管理公共事务的单位和其他组织的工作人员，经调查核实，根据失职渎职、玩忽职守、贻误工作行为的程度，按照或者参照《行政机关公务员处分条例》实施责任追究。
　　第十二条　被问责的单位和个人，分别由安全生产监督管理部门和行政监察机关分别将《安全生产行政问责决定书》抄送组织、人事、综治等有关部门。有关部门在评选综合类和涉及安全生产工作单项表彰奖励时，应征求同级安全生产监督管理部门的意见。


第五章　附　则


　　第十三条　本办法自发布之日起施行。《长沙市人民政府关于印发〈长沙市安全生产问责有关规定〉的通知》（长政发〔2006〕28号）同时废止。


　　陪审制度是司法机关吸收普通公民参与审判活动的制度，是一个国家政治民主在社会生活中的重要体现，其有助于保障法律有效实施。因此，完善我国人民陪审制度是民主政治发展的必然要求，也是实现审判公正的需要。

　　一、我国人民陪审员制度的概述

　　陪审员制度起源于英国。在英美法系国家，陪审员只参与案件的事实审查而不参与法律审理；而在大陆法系国家，陪审员与英美法系国家的陪审员不同，不仅参与案件的事实审查，也参与到案件的法律审理中去。陪审员制度在我国是在清朝末年正式出现，新中国成立以后，人民陪审员制度被作为一项重要的司法制度确定下来。我国目前的陪审员制度，实际上只是一项诉讼制度，而不是一项宪法制度。　

　　另外，从严格意义上来讲，我国的人民陪审员制度属于大陆法系的参审制度，而不同于英美法系国家的陪审团制度。无论是从最早的苏维埃政权还是到最近的《关于完善人民陪审员制度的决定》，我国陪审员制度的规定都是渊源于大陆法系参审制(Assessor)而不是英美法系的陪审制(Jury)。参审制度是指普通公民作为非职业化的法官参与案件的审理，在合议庭中享有同职业法官相同的发言权和表决权，合议庭对案件的处理决定是按照少数服从多数的原则表决通过。在这种参审制中，法官和陪审员(或者说参审员)在职能上是没有任何区别的，并且有权对案件的事实和法律问题作出判断，在庭审以及各项审判活动中享有与法官同等的权利。

　　二、人民陪审员制度的优越性

　　（一）人民陪审员制度促进实体公正的实现。

　　人民陪审员来自于人民群众中间，将民间智慧和职业技巧与职业法官的专业法学知识相融合，互相取长补短。人民陪审员参与评议案情的过程，兼顾了法律法规的硬性规定，又能在公序良俗的范围内适当考虑，人民陪审员本着良知作出公正的判决，能够预防法官囿于法律之成见，同样的，也可减少法官偏私无端的裁决。人民陪审员参与审判活动，可全程监督职业法官的审判行为。人民陪审员不同于职业法官，他们是以普通的民众身份参与审判，这样就能够很好地防止职业法官在审判过程中滥用职权，适度地压抑职业法官个人的不良好恶、个性。

　　（二）人民陪审员制度提高公众的司法信任度。

　　首先，对人民陪审员自身而言，通过岗前培训、审判时双方当事人及律师的庭审辩论，增进了其自身对法律的了解和认识。人民陪审员来自民间，多数时间亦以普通公民的身份生活、工作，与普罗大众接触广泛、深入，在日常生活中，就能达法制宣传教育的良好效果。

　　其次，通过赋予一部分公民与职业法官相同的审判权，是对司法民主的完美。人民陪审员参与到审判过程中，使其在司法程序的核心领域，代表公众发出决定性的声音，提高了公众的对于司法价值的认知。这样的参与，会让人民陪审员将其对司法制度的信赖感在普罗大众中逐渐传递。不管是当事人还是普通公众，对判决正当性的认可，部分原因可能会是判决来自普通公众的人民陪审员，而非对其出身的阶层了解有限的职业法官。

　　（三）人民陪审员制度监督司法权力行使。

　　建立人民陪审制度，人民陪审员作为广大人民群众的代表直接参加法院的审判工作，使法院审判过程直接受到广大人民群众监督，大大加强了法院审判工作的透明度，促进了司法权力的充分行使。

　　三、现行人民陪审员制度之不足

　　虽然我国人民陪审员制度取得了一定成效，但也存在着不足。

　　（一）立法上存在缺陷。

　　人民陪审员作为一项司法制度在我国现行宪法中并没有明确规定，是由宪法第2条规定的人民主权原则引申出来的，其在三大诉讼法中的表述不一。如现行刑事诉讼法13条使用的是“人民陪审员”一词，现行民事诉讼法中却称谓之“陪审员”，法律表述不一致直接影响到人们对它的持重程度。2004年8月28日通过的全国人民代表大会常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称决定）中，关于人民陪审员义务的规定也较简疏，缺乏对人民陪审员履行职责的管理、监督和考核，致使其制度效力大打折扣。

　　（二）人民陪审员的选拔过于精英化。

　　陪审制度设立的目的就是通过公众参与司法来实现司法民主与司法公正。因此，我们在陪审员的选任上应强调其广泛性、代表性，这也是世界上大多数国家的普遍做法。在我国《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称决定）规定，公民担任人民陪审员的一般应当具有大学专科以上文化程度这实际意味着人民陪审员的选任不是向普通民众开放的，而是精英化的，因为一般民众不是都具有大学专科以上文化程度的。这样就等于把一大批可能参与审判的公民的权利剥夺了，更何况我国60%-70% 的人口在农村，全国绝大部分地区只能普及九年义务教育，因此要求大专以上文化程度有些不切实际。

　　(三)司法实践中“只陪不审”现象突出。

　　人民陪审员依法享有同职业法官同等的权利，但在司法实践中，人民陪审员陪而不审的现象普遍存在。多数人民陪审员在庭审过程中只是静坐，不发一言，庭审过程完全由审判长掌握。虽然，人民陪审员在案件审议过程中与职业法官相同的表决权来源有法可依，但因人民陪审员一般介入案件的时间较晚，导致其在参与合议庭评议时，要么仅凭自己的经验，发表一些常识性的看法，要么仅仅对职业法官的意见进行简单重复，更有甚者，仅仅以“同意法官意见”作为其评议案件的全部内容，而放弃了就案件事实认定、法律适用以及处理意见发表自己独立的意见的机会。陪而不审不能让人民陪审员的民间智慧得到充分发挥，人民陪审制度促进司法公正的目的根本无法实现。

　　四、完善人民陪审员制度的设想

　　（一）从立法上统一规范人民陪审制度。

　　宪法是国家的根本大法，人民陪审制度作为我国重要的司法制度至今还未写入宪法，这就使人民陪审员得不到足够重视和广泛关注，制约了人民陪审制度作用的发挥 为了进一步规范人民陪审制度，应当将其写入宪法，由宪法明确规定符合人民陪审员条件的公民可以依法参与审判工作，使其有法可依，这样才能使人民陪审制度得到重视，真正服务于广大人民群众 此外，立法机关应制定专门的人民陪审员法，对有关人民陪审员的选任任期职权等具体细节及人民陪审员参与审判工作所涉及的一系列问题作出详细规定，进而使人民陪审员充分发挥其司法代表的作用。

　　（二）提高人民陪审员的民主性和广泛性。

　　从世界范围来看，大多数国家和地区对陪审员的选任资格要求都相对宽松。如在我国香港地区，将担任陪审员视为一种公民义务，规定凡是年龄在二十一岁至六十五岁之间、精神健全、且无失聪、失明或其他此类衰弱情况的香港公民，均有义务担任陪审员；法兰西共和国法律则规定为：年满二十三周岁、懂法语的法国公民均可担任陪审员。显然，对人民陪审员学历的要求并无必要，笔者建议我国在修改人民陪审员任职要求时，取消关于学历的严格规定，人民陪审员的学历只须要求达到九年义务教育水平；而且，人民陪审员一任五年，任期明显过长，还可多次连任，成为导致司法实践中陪审员专业户的形成的主要原因，故笔者建议，规定人民陪审员的任期为一任三年，且不得连任，这样既增强人民陪审员制度民意的程度，又体现有利于促进人民陪审员的流动性。