云南省人大常委会


昆明市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定
云南省人大常委会


（1993年9月28日云南省昆明市第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1993年12月3日云南省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 立法规划的编制
第三章 法规的起草
第四章 法规议案的提出
第五章 法规案的审议和通过
第六章 提请批准、颁布施行
第七章 解释、修改和废止
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为使昆明市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序规范化，加快地方立法步伐，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和其他有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称地方性法规是指由昆明市人民代表大会常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和云南省地方性法规相抵触的前提下，依照法定程序制定，报云南省人民代表大会常务委员会批准后施行的规范性文件。
地方性法规采用条例、规定、办法、实施细则和规则等名称。
第三条 地方性法规的范围：
（一）为保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本市的遵守和执行，需要由市人民代表大会常务委员会制定的；
（二）关系本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等工作的重大事项，而又迫切需要制定的；
（三）本市审判工作、检察工作需要制定的；
（四）市人民代表大会常务委员会认为需要制定的。
第四条 市人民代表大会常务委员会制定颁布实施的地方性法规，在本行政区域内具有法律效力，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织和公民，必须遵守和执行。

第二章 立法规划的编制
第五条 市人民代表大会常务委员会应当编制立法规划和年度计划。
第六条 市人民代表大会各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的规划、年度计划。
第七条 市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会代表可以向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议。
本市各县（区）人民代表大会常务委员会、各政党的地方组织和昆明市总工会、共产主义青年团昆明市委员会、昆明市妇女联合会及其他社会团体和公民可以向市人民代表大会常务委员会提出制定有关地方性法规的建议。
向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议，应当采用书面形式。
第八条 市人民代表大会各专门委员会和常务委员会工作委员会应当根据各方面提出的立法计划和建议，在调查研究的基础上，按照需要和可能的原则，分别提出制定地方性法规的规划和年度计划，由常务委员会办公厅综合，提出市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规划和年
度计划草案，经常务委员会主任会议决定，提请常务委员会会议审议通过，分别交各有关部门组织实施。
第九条 凡列入市人民代表大会常务委员会年度计划的立法项目，组织实施的各有关部门都必须如期提出法规草案及法规草案的说明。
年度计划因故不能完成的，负责组织实施的部门应当向市人民代表大会常务委员会报告情况。
年度计划需要调整的，由市人民代表大会常务委员会主任会议提请市人民代表大会常务委员会决定。

第三章 法规的起草
第十条 地方性法规的起草，一般由下列机关负责：
（一）有关本市经济和行政管理方面的地方性法规，由市人民政府负责组织起草；
（二）有关本市审判、检察工作方面的地方性法规，由市中级人民法院、市人民检察院负责组织起草；
（三）有关本市地方国家权力机关建设的地方性法规，由市人民代表大会有关专门委员会或者由常务委员会工作委员会、办公厅负责起草。
市人民代表大会常务委员会认为需要制定的地方性法规，可以由常务委员会和有关专门委员会组织或牵头起草，也可以委托有关机关、组织或大专院校、科研单位的专家、学者起草。
第十一条 负责起草地方性法规草案的单位，应当成立起草小组。
起草地方性法规，应当认真调查研究，广泛听取各方面的意见，进行科学论证。
市人民代表大会有关专门委员会应当加强对市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院起草地方性法规工作的联系和指导。
第十二条 地方性法规草案一般包括制定目的、立法依据、适用范围、基本原则、权利义务、法律责任、法规解释、生效时间等基本内容。

第四章 法规议案的提出
第十三条 市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民代表大会各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，可以书面向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的议案。
第十四条 提出地方性法规议案，应当附有法规草案、法规草案的说明及有关资料。市人民代表大会常务委员会组成人员联名提出的法规议案，未附法规草案的，应当说明提出议案的理由、法律依据和法规的主要内容。
第十五条 市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民代表大会各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院提出制定地方性法规的议案，分别由主任会议、各专门委员会会议、政府常务会议、审判委员会会议、检察委员会会议通过，并分别由常务委员会主任会议、
有关专门委员会、市长、院长、检察长署名，正式行文。常务委员会组成人员五人以上联名提出的制定地方性法规的议案，由提案人共同签署。
第十六条 市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民代表大会各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院向市人民代表大会常务委员会提出审议的地方性法规议案，应在上次常务委员会会议结束后的三十日以内报常务委员会。
常务委员会组成人员五人以上联名向常务委员会提出审议的地方性法规议案，不受前款时间的限制。

第五章 法规案的审议和通过
第十七条 市人民代表大会各专门委员会，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院向市人民代表大会常务委员会提出审议的地方性法规案，由市人民代表大会常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出审议结果报告，再决定提请常
务委员会会议审议。
常务委员会组成人员五人以上联名向常务委员会提出审议的地方性法规案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出审议结果报告，再决定是否提请常务委员会会议审议；不提请常务委员会会议审议的，应当向提案人说明，并向常务委员会
会议报告。
主任会议对向常务委员会提出审议的不符合规定第十二条、第十五条规定的法规案，应当退交提出审议的机关进一步补充和完善，再向常务委员会提出审议。
常务委员会办公厅应当在常务委员会会议召开的七日以前，将提请审议的地方性法规草案送达常务委员会组成人员审阅。

第十八条 市人民代表大会常务委员会审议地方性法规草案一般应经过两次常务委员会会议审议后付诸表决。多数常务委员会组成人员认为法规草案成熟的，也可经一次会议审议后付诸表决。
第十九条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规草案，主要审议法规草案是否同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触；是否符合本市的具体情况和实际需要；法规草案的结构、体例、法律用语是否准确；法规条文是否规范。
第二十条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规草案时，应当宣读法规草案全文，并听取提请审议的机关负责人或者常委会组成人员对该法规草案的说明。
常务委员会可以采取分组会议、联组会议或者全体会议进行审议。
提请审议的机关负责人应当到会听取意见，解答问题。
第二十一条 地方性法规草案经市人民代表大会常务委员会会议审议提出意见的，由市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会办事机构会同提出议案的机关，根据常务委员会组成人员和有关方面提出的意见进行修改，提出法规草案修改稿及修改说明，经主任会议决定，再提请常
务委员会会议审议。
第二十二条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规草案时，认为该法规草案需要提请市人民代表大会审议的，应依照法定程序提请市人民代表大会审议。
第二十三条 列入市人民代表大会常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，对该法规案的审议即行终止。
第二十四条 市人民代表大会常务委员会会议表决地方性法规案前，必须宣读法规草案全文。
第二十五条 市人民代表大会常务委员会会议表决地方性法规案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第六章 提请批准、颁布施行
第二十六条 地方性法规经市人民代表大会常务委员会审议通过后，常务委员会必须及时将提请批准的报告和通过的地方性法规文本、说明，并附有关资料报省人民代表大会常务委员会审批。
第二十七条 经省人民代表大会常务委员会批准的昆明市地方性法规，由市人民代表大会常务委员会以公告形式公布，并在《昆明市人民代表大会常务委员会会刊》和报刊上全文刊登。

第七章 解释、修改和废止
第二十八条 地方性法规条文本身需要进一步明确界限的，由市人民代表大会常务委员会负责解释。
地方性法规的具体应用问题由地方性法规授权的机关负责解释，并及时报市人民代表大会常务委员会备案。
对地方性法规的解释应当采用书面形式。
市人民代表大会常务委员会的解释，应当在《昆明市人民代表大会常务委员会会刊》上全文刊登，并且通知有关的主管部门。
第二十九条 地方性法规修正案、废止案的提出、审议和通过，适用本规定。

第八章 附 则
第三十条 本规定由市人民代表大会常务委员会负责解释。
第三十一条 本规定自公布之日起施行。



1993年12月3日
浅论诉前调解的定位及操作

叶鹏


　　调解这朵“东方之花”在建国后曾经十分绚烂，然而随着我国法治建设的快速发展，其很快受到了来自程序正义理念的冲击，民间调解能力急剧下降，而司法调解也同样受到“事实清楚、分清是非”等多方面的限制。但轻视调解的弊端很快显现，案件数量急增，法官疲于应对各类案件，由于法官司法理念与大众伦理观念的冲突，当事人经常对法院的判决不理解、不接受，涉诉信访数量的快速上升，现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能与作用。特别是在构建和谐社会的目标确立后，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性而不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，如何进一步拓展调解工作空间，完善调解工作机制，建立大调解工作体系，是当前政法工作面临的一项重要课题。本文拟就当前实践中探索的诉前调解制度作一探讨，以期达到抛砖引玉的作用。

一、诉前调解的定位

　　目前，对于诉前调解究竟应处于什么阶段，其法律性质是什么，实践中主要存在两种观点：一种观点认为，诉前调解应处于诉讼开始之前，即法院立案庭立案之前，其性质是一种人民调解。另一种观点认为，诉前调解应处于法院立案之后，开庭审理之前，其性质是一种法院调解和人民调解相融合的混合调解。笔者认为第一种观点比较准确，因为如要给调前调解准确定位，必须先了解诉讼的含义。
　　在汉语中，诉讼一词最初并不连用，许慎撰写的《说文解字》中认为：“诉，告也”；“讼，争也”。据资料显示，现代意义上的诉讼是中国于清朝末年从日本的法律用语中转引回来的。其含义为“打官司”，即由一方告诉、告发或控告，由国家的权威机构（官府）解决控方与被告方的争议或纠纷的活动。现代意义上的诉讼，作为一种解决社会系统中利益冲突的机制和一种专门法律活动，其主要特征有以下四点：（1）诉讼是一种有效的“公力救济”方式 ；（2）诉讼有一套法定的程序；（3）诉讼是一个法律运作的过程，这个过程包括提起诉讼、法院的审理和裁决、执行等。由诉讼的概念和特征，可以看出诉前调解应是指在当事人将纠纷交付法院解决之前，先在调解人员主导下进行调解。在调解不成功时，再由法院予以立案进入诉讼程序进行解决，即诉前调解应发生在诉讼开始之前。然而，我国现行法律却并未对诉前调解作出明文规定，那么诉前调解应是一种什么性质的调解呢？
　　按照现行法律，我国调解制度主要包括法院调解、人民调解和行政调解三个部分。法院调解又称司法调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。人民调解，是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，消除纷争的一种群众性活动。他是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。由三种调解的概念，可以看出，法院调解是人民法院的职权行为，他是人民法院的一种审理活动，其形成的调解文书具有强制力；行政调解是国家行政机关的职权行为，形成的调解协议不具有强制执行的法律效力，其性质是合同。而实践中，诉前调解的重要特征则在于：调解程序的发生在提起诉讼之前，所以可以看出诉前调解不应属于法院调解和行政调解的范畴，其实质是一种人民调解。

二、诉前调解程序的操作

　　我国现行民诉法虽没有诉前调解的规定，但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉，可见诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。在当前的审判实践中，诉前调解主要包括两种情形，一为不具有法院审理性质，即由在法院立案庭设立的人民调解工作室来调解；一为具有法院审理性质，即由法院立案庭的法官来调解或法官与人民陪审员、人民调解员共同来进行调解。笔者认为，目前在法院对诉前纠纷进行调解尚于法无据的情况下，对于诉前调解可从以下几个方面来操作：
（一）、诉前调解程序的启动
　　因为诉前调解发生在提起诉讼之前，所以笔者认为诉前调解的启动应在案件当事人到法院立案之时。具体而言，就是在法院立案庭内设立人民调解工作室，在当事人来院立案之时，立案人员应仔细审查案件，判断案件的性质、复杂程度以及是否有调解的可能。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确的一审民商事案件，立案法官应该充分行使释明权，主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知进入诉讼程序后的利弊，建议当事人首先选择诉前调解，并征求、询问当事人是否愿意进行诉前调解。如果当事人愿意，则应暂缓立案，由法官将案件转至立案庭内设置的人民调解工作室，由立案法官协助人民调解员通知当事人到法院立案庭进行调解。
（二）、诉前调解的适用范围
　　诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：（1）家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护婚、继承等。（2）相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。（3）小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。（4）人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。（5）民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。（6）其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。
（三）、诉前调解的主体
　　在诉前调解人的选择上，笔者认为，由于这不是诉讼程序，故不由法官来担任，法官只应负责对调解员进行指导和帮助。具体在人民调解工作室组成人员的选择上，笔者认为应由下述人员来担任更为适宜：
1、人民法院邀请的律师。由于律师特定的身份及被社会层面的认知程度相对较高，且具有较强的专业知识和相对丰富的实践经验，相对于一般人而言，更为清楚诉讼的利弊，所以其容易引起当事人的重视，其意见也更易被当事人接受，有利于案件调解的进行。
2、退休后的法官。一些退休法官，身体状况良好，且具有丰富的审判工作经验以及丰富的人生阅历和社会经验，较于其他人而言，更适合做调解工作。
3、人民法院邀请的人民调解员。此类人员可分为两种，一是人民调解委员会中的人员，一为在当地威望较高，有一定社会影响力的人员。他们完全有能力利用自已特定的身份和经验对当事人讲解道理，调处一般纠纷。
4、基层司法所的法律工作者。此类人员一般熟知诉讼程序，掌握有相对丰富的法律知识，且具有调解民间纠纷的经验，所以也比较适合做为诉前调解的人选。
在此需要注意的是，人民调解工作室的组成人员应由以上人选混合构成。同时为了保障人民调解工作室调解员的工作积极性，法院应向党委汇报，与政府沟通，努力构建由政府出资为调解员发放工资，法院提供调解场所的诉前调解模式。
（四）、诉前调解的效力及时间
　　诉前调解结束后，会产生两个后果：一是调解失败，双方当事人之间的纠纷进入诉讼程序；另一种则是调解成功，争议双方达成调解协议。对于前者我们不必细述，而对于后者，则会出现调解协议的法律效力问题。
　　最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定，“经人民调解委员会调解的调解文书具有民事合同性质”，由此可看出双方当事人在人民调解工作室达成的调解协议不具有强制执行力。那么是否会出现因调解协议难以执行而造成当事人放弃这一解决纠纷的途径呢？笔者认为，可以采用以下途径予以解决：
　　即在调解协议达成后，由调解员明确告知协议不具备强制执行力，并提出可以到公证部门进行公证，赋予协议强制执行力的建议和可以申请法院出具正式调解文书的建议。对于前者，双方可以共同到公证部门进行公证，使调解协议变为具有强制执行力的公证文书；对于后者，如果双方当事人提出法院制作调解书的请求，则应由立案庭的法官首先对调解协议的内容进行审查，然后再出具有法律效力的调解书，但当事人应向法院缴纳一定的诉讼费用。体缴费标准，笔者认为应只收取制作调解文书的成本费用，但在调解书中应述明案件系调解工作室调解，双方当事人申请法院予以确认的情况。
　　任何一种程序，都不能没有时间的限制，诉前调解也是一样，如果没有调解期限限制，则势必会侵害当事人的权利。但调解又是一个双方从有争执变为无争执，从有矛盾变为相融合的过程，若时间过短，则一般不容易调解成功，因此笔者认为，诉前调解的时间应限定为一个月为宜。如调解成功，人民调解工作室不能收取任何费用，双方当事人可按前述方法确定如何履行协议；如调解不成，人民调解工作室则应将案件转至法院立案庭，由法院立案后进入诉讼程序进行审理。



（宝丰县人民法院 叶鹏）