收回国有土地使用权有关问题的探讨(二)/曲宇辉

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 07:06:37   浏览:9185   来源:法律资料网
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收回国有土地使用权有关问题的探讨(二)

曲宇辉


笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨(一)》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题,进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使用权的批准机关、执法主体和法律文书的规定中存在的一些问题,进行探讨,以期引起有关立法机关的重视并解决这些问题。
一、收回土地使用权的批准机关
根据土地管理法律和行政法规的规定,收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是,1999年前的《土地管理法》,土地审批实行分级限额一次性审批[1];1999年后的《土地管理法》,土地审批为三次批准,第一次是农用地转用审批[2],第二次为征地审批[3],第三次为具体建设项目用地审批[4]。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”[5],但也有分别审批的法定情形[6]。在三次审批且批准权不一致的情况下[7],原批准用地的人民政府,究竟是指哪次审批的人民政府?
《基本农田保护条例》第18条规定,经国务院批准的重点建设项目占用基本农田,连续2年未使用的,经国务院批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路,似乎“原批准用地的人民政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的人民政府。但是,仔细分析三次审批的批准内容,我们可以得出否定的答案。
“农转用”审批是按照土地利用总体规划,将农用地转为建设用地的审批,是土地用途“转类”的审批;“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批,是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点,一是上级政府对下级政府的审批,不是对土地使用者的审批;二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权,不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定,“转类”和“转权”审批后,还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批,只有在即办理具体建设项目用地审批后,土地使用者才有土地使用权。因此,与土地使用者或者土地使用权有关的审批,是第三次审批,即具体建设项目用地审批。
根据上面的分析,由于收回土地使用权是客体是土地使用者,标的物是土地使用权,可以认为,原批准用地的人民政府,应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”,只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定,但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展,至少是不利的。
二、收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体,根据土地管理法律和行政法规的规定,可以分为县级以上人民政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1、土地管理法律和行政法规明确以县级以上人民政府为收回土地使用权执法主体的,有三种情形:即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2、土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的,有两种情形:即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3、土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体,或者表述为“国家收回”的,有五种情形:即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
且不讨论“国家收回”究竟由人民政府还是由土地行政主管部门作为执法主体的问题,细读上述法律法规条款,我们至少可以发现以下两个不一致:
1、《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款,收回土地使用权的事由都是“闲置”土地,但规定的执法主体并不一致。
2、《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款,收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”,但规定的执法主体也不一致。
此外,国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定,闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”,与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”,也不一致。
由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致,已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍,直接影响了这项工作。因此,土地管理法律、法规、规章对此应当作出统一的规定。
三、收回土地使用权的法律文书
收回土地使用权的法律文书,《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是,对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定,即被作为行政处罚的“收回”,使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。
原国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知([1997]国土[法]字第153号)中规定,“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为,主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后,除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外,土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施”。因此,行政处罚的“收回”,应适用《行政处罚法》的有关规定。如果需要使《收回国有土地使用权决定书》成为一种专用法律文书,并适用行政处罚的“收回”,也应该由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家法律作出规定,而不是由国家部委的规章作出规定。
四、几点建议
1、统一收回土地使用权的批准机关和执法主体
土地管理法律和行政法规中,对收回土地使用权的批准机关和执法主体,实行两级分离制度,即“批准权”与“执行权”相分离,这是基于土地在人类生活和生产活动中的特殊性和重要性而作出的一项特别规定。基于这一特别规定,对收回土地使用权的批准机关和执法主体,不能分别考虑批准机关应该是谁,执法主体应该是谁,而应作统一考虑。笔者认为,对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一,并非难事,可以在下面两种方案中选择一种进行统一,但必须以法律的形式进行统一。
(1)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的人民政府”为收回土地使用权的批准机关,则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
(2)如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县人民政府”为收回土地使用权的执法主体,为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一人民政府,则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级人民政府”,或者为“省级人民政府”。
2、统一收回土地使用权的法律文书
今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时,在有关条款中应明确:“收回国有土地使用权,应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段,对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”,应使用《收回国有土地使用权决定书》;对于行政处罚的“收回”,应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定,使用《行政处罚决定书》。



[1] 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第5次会议修改的《土地管理法》第25条的规定,国家建设征用耕地一千亩以上,其它土地二千亩以上,由国务院批准。征用耕地三亩以上一千亩以下,其它土地十亩以上二千亩以下,由省、自治区人民政府批准。征用耕地三亩以下,其它土地十亩以下的,由县级人民政府批准。省辖市、自治州人民政府的批准权限,由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
[2] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条的规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。
[3]  根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条的规定,征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过七十公顷,由国务院批准。征用前述规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征用农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。
[4] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条第3款的规定,在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
[5][6] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条第3款的规定,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
[7] 作为例外,根据1998年12月24日国务院第12次常务会议通过修改的《土地管理法实施条例》第23条第1款第2项的规定,能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,存在三次审批由同一人民政府审批的情形。


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三亚市人民政府关于印发三亚市商标和名牌产品奖励办法的通知

海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发三亚市商标和名牌产品奖励办法的通知



三府〔2008〕112号



各镇人民政府、各区管委会、市政府各有关单位:


《三亚市商标和名牌产品奖励办法》已经市政府第二十二次常务会议审议通过,现印发给你们,请遵照执行。


二OO八年五月二十八日


三亚市商标和名牌产品奖励办法



第一条 根据《海南省商标和名牌产品奖励办法》,为鼓励支持和引导我市企业实施商标和名牌产品发展战略,促进我市经济又好又快发展,制定本办法。


第二条 凡在本市辖区内经工商行政管理部门核准登记注册的企业,均可适用本办法。


第三条 本办法的奖励对象,包括驰名商标、中国名牌产品、国家免检产品、海南省著名商标、海南省名牌产品。


第四条 商标或者产品被认定为驰名商标或者中国名牌产品的,由市人民政府一次性奖励5万元人民币。


第五条 产品被认定为国家免检产品的,由市人民政府一次性奖励3万元人民币。


第六条 商标或者产品被认定为省著名商标或者省名牌产品的,由市人民政府给予2万元人民币的奖励。


第七条 市人民政府每年进行一次奖励活动。同一企业有下列情形之一的,只能给予一项(次)奖励:


(一)同一商标使用在多个产品上的;


(二)多个商标使用在同一产品上的


(三)多个商标同年被认定为驰名商标、省著名商标的;


(四)多个产品同年被认定为中国名牌产品、国家免检产品、省名牌产品的;


(五)同一商标或者产品同年被认定为驰名商标、省著名商标或者中国名牌产品、国家免检产品、省名牌产品的,以最高奖项给予一次性奖励。


第八条 商标或者产品被认定为驰名商标、省著名商标或者中国名牌产品、国家免检产品、省名牌产品的,只能给予一次性奖励。在有效期满后获重新认定的,不再给予奖励。


第九条 驰名商标、中国名牌产品、国家免检产品、省名牌产品被认定后,由三亚工商行政管理局、三亚质量技术监督局对申请材料进行审核并向市财政局申报奖励资金。


申报驰(著)名商标、名牌产品、国家免检产品奖励资金的,应提交下列文件、证件:


(一)申请驰(著)名商标、名牌产品和国家免检产品奖励资金数额的申请书;



(二)认定驰(著)名商标、国家免检产品、名牌产品在媒介发布的公告;


(三)认定驰(著)名商标、国家免检产品和名牌产品的认定证书;


(四)其他有关资料。


第十条 驰(著)名商标、国家免检产品和名牌产品的奖励资金实行预算管理,专项用于奖励获奖企业,不得挪作他用。财政、审计等部门要加强对奖励资金使用管理的监督检查,对违反规定的,应及时指出,责令改正,并按照有关法律法规的规定追究有关人员的责任。构成犯罪的,依法移交有关部门处理。


第十一条 本办法自2008年6月28日起执行。




吉林省实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法

吉林省人大常委会


吉林省实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法
吉林省人大常委会


(1996年3月23日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)


第一条 为了加强城市居民委员会建设,保证居民依法维护自身合法权益,促进城市基层社会主义民主和社会主义物质文明、精神文明建设的发展,根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,结合本省实际情况,制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的城市居民委员会和乡、民族乡、镇人民政府所在地设立的居民委员会。
第三条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
不设区的市、市辖区的人民政府或者街道办事处和乡、民族乡、镇的人民政府对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者街道办事处和乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
各级民政部门负责居民委员会建设的指导工作。
第四条 居民委员会的任务:
(一)宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民遵纪守法,履行依法应尽的义务;
(二)办理本居住地区居民的公共事务和公益事业,开展便民利民的社区服务活动;
(三)调解民间纠纷,促进家庭和睦和邻里团结;
(四)协助有关部门维护社会治安;
(五)协助人民政府或者街道办事处做好公共卫生、保护绿地、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;
(六)组织居民开展多种形式的社会主义精神文明建设活动,引导居民建立健康文明的生活方式;
(七)向人民政府或者街道办事处反映居民的意见、要求和提出建议;
(八)法律、法规规定的其他任务。
第五条 多民族居住地区的居民委员会,应当教育居民互相帮助,互相尊重,加强民族团结。
第六条 居民委员会根据居民居住状况,按照便于居民自治的原则,一般在100户至700户的范围内设立。特殊情况也可以不足100户,但不得超过700户。
居民委员会的设立、撤销、规模调整,由街道办事处或乡、民族乡、镇的人民政府提出,报不设区的市、市辖区、县人民政府决定。
第七条 居民委员会由主任、副主任和委员共5至9人组成,多民族居住地区的居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。
第八条 居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举2至3名代表选举产生。居民委员会每届任期3年,其成员可以连选连任。
第九条 年满18周岁户籍在本居住地区的居民,除依照法律被剥夺政治权利的人以外,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。
持有暂(寄)住户口、居住时间超过3年并履行居民义务的有选举权的居民,可以在居住地参加选举,也可以在户籍地参加选举,但不得在两地参加选举。
选民名单应在正式选举5日前张榜公布。
第十条 居民委员会成员候选人的提名,由有选举权的居民10人以上联名提出,或者由户代表5人以上联名提出,也可以由居民小组选举的代表2人以上联名提出。
居民委员会候选人通过居民会议确认,在正式选举3日前张榜公布。
第十一条 居民委员会主任、副主任的候选人均应比应选人数多1人,委员候选人一般比应选人数多1至2人,候选人数与应选人数相等时,也可以实行等额选举。
第十二条 居民委员会成员的选举实行无记名投票。居民委员会主任、副主任、委员,一般应分别投票,也可以一次性投票,但不得采取先选举委员,然后再由委员选举主任、副主任的方式。
选举应设监票人和计票人,其人员由居民会议决定。候选人不得担任监票人和计票人。
投票应当使用投票箱,投票箱使用前应当众检验加封。
第十三条 居民委员会成员的选举,由半数以上有选举权的居民、户派代表或者全体居民小组代表参加投票为有效。候选人获得过半数以上选票,始得当选。
获得过半数选票的候选人数超过应选名额时,以得票多者当选;票数相等无法确定当选人时,对得票相等的候选人再次投票选举,得票多者当选;过半数选票的候选人数少于应选名额时,对得票未过半数的候选人再次投票选举,再次选举仍未过半数时,以得票多者当选,但是得票数不
得少于选票的三分之一。候选人获得不同职务的选票,不得相加计算。
选举结果当场公布,报不设区的市或者市辖区、县民政部门备案,并颁发由省民政部门统一印制的《居民委员会成员当选证书》。
第十四条 居民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署。居民委员会换届选举经费由各级财政支出。
第十五条 居民委员会的换届选举工作,在城市街道办事处和乡、民族乡、镇人民政府的指导下,由居民委员会换届选举领导小组主持进行。居民委员会换届选举领导小组成员由居民会议推选产生。
第十六条 居民委员会的选举应当依法进行。未依法进行的选举无效。
第十七条 居民委员会向居民会议负责并报告工作。
居民会议由全体18周岁以上的居民或者每户派代表参加,也可以由每个居民小组选举代表2至3人参加。
居民会议必须由全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席,才能举行。会议的决定,由出席人的过半数通过。
第十八条 居民会议由居民委员会召集和主持。每年至少举行一次。有五分之一以上的18周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议,应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题,居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
第十九条 居民会议行使下列职权:
(一)听取并审议居民委员会的工作报告和财务收支情况的报告,监督居民委员会的工作;
(二)讨论、决定涉及本居住地区全体居民利益的公共事务、公益事业、发展规划和其他重要问题;
(三)撤换和补选居民委员会成员;
(四)制定和修改居民公约。
第二十条 居民委员会决定问题,采取少数服从多数的原则。
居民委员会进行工作,应当发扬民主,不得强迫命令。
第二十一条 居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,热心为居民服务。
第二十二条 居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。居民较少的居民委员会也可以不设下属的委员会,由居民委员会成员分工负责有关工作。居民委员会下属的各委员会成员由居民委员会提名,经居民会议通过。


第二十三条 居民委员会设若干居民小组,小组长由本组居民推选。
居民小组长在居民委员会领导下,执行居民委员会的决定,及时反映居民的意见、要求和建议。
居民小组的设立、撤销、范围的调整,由居民委员会提出,报街道办事处或乡、民族乡、镇的人民政府决定。
第二十四条 由居民会议讨论制定的居民公约,报街道办事处和乡、民族乡、镇的人民政府备案,由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民公约。
居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。
第二十五条 居民委员会的工作经费及其来源,居民委员会成员的生活补贴的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区、县的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。经居民会议同意,可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。各级人民政府应当视财力状况逐步增加对居民委员
会的拨款数额。
居民委员会主任、副主任的月补贴费应当不低于当地城镇居民最低生活保障标准。
第二十六条 居民委员会的办公用房,由不设区的市、市辖区、县人民政府统筹解决。在新区建设和旧区改造中,要把居民委员会的办公用房纳入建设规划,并按照居住区公共设施配套建设的有关规定进行建设。居民委员会自建办公用房的,规划、城建等部门应当给予支持,当地人民
政府应当给予适当补助。
第二十七条 居民委员会的财产,任何单位和个人不得侵占、无偿平调或者上收。
对违反前款规定的,由有关机关责令返还财产、赔偿损失,并视情节给予主要责任者行政处分。
第二十八条 居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用,经居民会议讨论决定,可以根据自愿原则向居民筹集;经居民委员会辖区内受益单位同意,也可以向受益单位筹集。其收支帐目应及时公布,接受居民和筹款单位的监督。
第二十九条 居民委员会可以采取多种形式兴办经济实体,开展社区服务。财政、工商行政管理、税务、城建、卫生、金融等部门应当给予扶持,并按有关规定给予优惠照顾。
第三十条 无固定收入的居民委员会主任、副主任因病或年老体弱离开居民委员会工作岗位,发给一定数额的退养费。在居民委员会连续工作不足20年的,发给一次性退养费,每工作一年,按一个月的生活补贴费数额发给退养费。在居民委员会连续工作20年以上的,每月按现任职
务生活补贴费的百分之七十五发给退养费。其资金来源,由当地人民政府解决。居民委员会有条件的,经居民会议讨论同意,可以出资为从事居委会工作多年、有突出贡献的居民委员会主任、副主任办理社会养老保险。
第三十一条 依照法律被剥夺政治权利的人应当编入居民小组,居民委员会应当对他们进行监督和教育。
第三十二条 机关、团体、部队、企业、事业组织,不参加所在地的居民委员会,但应当支持所在地居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题,需要他们参加会议时,他们应当派代表参加,并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。
前款所列单位的职工及家属、军人及随军家属,参加居住地区的居民委员会,其家属聚居区可以单独成立家属委员会,承担居民委员会的工作,在当地政府或者街道办事处和本单位指导下进行工作。家属委员会的工作经费和家属委员会成员的生活补贴费、办公用房,由所属单位解决。


第三十三条 各级人民政府应当减轻居民委员会的工作负担。有关部门和单位需要居民委员会或者它的下属委员会协助完成其职责范围以外的工作,应当经不设区的市、市辖区人民政府或者街道办事处和乡、民族乡、镇的人民政府同意,进行统一安排,并付给相应报酬。
对不符合法律、法规和国家规定、要求居民无偿地、非自愿地提供人力、物力和财力的,居民委员会应当拒绝。
第三十四条 本办法自公布之日起施行。



1996年3月23日