关于近期通信建设安全生产事故处理情况的通报
工业和信息化部
关于近期通信建设安全生产事故处理情况的通报
工信部通函〔2010〕514号
各省、自治区、直辖市通信管理局，中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司，各相关单位：
近期，接连发生两起通信建设工程安全生产事故，造成人员伤亡，给国家财产和人民群众的生命安全造成了较大损失，给通信行业发展带来负面影响，暴露出通信工程施工中存在违章作业、安全措施不到位等突出问题。收到事故报告后，部领导立即做出重要批示“要求坚持‘四不放过’的方针，查清原因，通报全行业，坚决把不按规程办事和层层转包的趋势遏制住，杜绝事故的重复发生”。目前，依照法律法规规定的权限和程序，事故发生地人民政府已批复了对两起事故责任认定和处理意见。为进一步加强通信建设工程安全管理，杜绝安全生产事故的再次发生，现将有关情况通报如下：
一、事故的基本情况
（一）中国移动随州分公司“3.28”较大安全事故
3月28日，施工单位浙江鸿顺实业有限公司现场施工人员在安装湖北随州移动分公司的一座移动基站发射塔时，由于铁塔塔基底座12个螺栓和螺母有11个不配套，导致其中11个螺母安装不上，为赶工程进度，3名施工人员在铁塔底座没有固定、现场无监理人员和安全管理人员的情况下，仍然坚持上塔作业，当铁塔安装到25米左右，因铁塔的底座螺丝固定不到位、拉绳的拉力及作业人员的作用力等因素导致铁塔重心偏离，铁塔往拉绳方向倾倒，在塔上作业的3人随塔倾倒摔下被砸死，在塔下拉绳的1人也被倒下的铁塔砸死。造成直接经济损失90万元。
（二）湖北方兴通信有限公司“5.29”较大安全事故
5月29日18时许，施工单位湖北方兴通信有限公司1名施工人员在武汉市视频监控系统项目（建设单位为中国联通武汉市分公司）“光谷长城坐标城”工地的一个信息网络人井内，进行光缆布放施工时发生晕倒，下井施救的3名工友因施救不当造成死亡。造成直接经济损失约145万元。
二、事故的主要原因和性质认定
（一）中国移动随州分公司“3.28”较大安全事故
湖北省随州市人民政府批复的对事故发生认定的直接原因为：铁塔安装严重违规操作。间接原因认定为：1.施工方浙江鸿顺实业有限公司违反《中华人民共和国安全生产法》的规定，在登高架设作业中没有配备专职安全生产管理人员对施工现场进行安全管理，未对施工人员进行岗前安全培训；2.监理单位北京诚公通信工程监理股份有限公司第三分公司，在施工方未按程序及时通知的情况下，也未及时派监理人员到现场进行工程监理。
事故性质认定：该事故是因铁塔安装严重违规操作、施工现场安全监理不到位、作业人员缺乏基本的安全意识而造成的物体打击类较大安全责任事故。
（二）湖北方兴通信有限公司“5.29”较大安全事故
湖北省武汉市省人民政府批复的对事故发生认定的直接原因为：作业人员安全意识薄弱，在进入地下有限空间作业前，未进行检测，未佩带防护用品，施救人员盲目下井施救，最终均因缺氧昏倒在井内污水里，造成事故伤亡扩大，酿成较大事故。间接原因：1.湖北方兴通信有限公司对有限空间作业现场的安全管理不到位；2.作业人员安全培训教育不到位；3.湖北方兴通信有限公司对施工人员及施工现场的安全管理不到位；4.河南省通信建设监理有限公司对井下有限空间作业的安全监理工作不到位；5.中国联通武汉市分公司对施工单位的施工现场安全生产检查不到位。
事故性质认定：该事故是一起施工人员违章下井作业，井上人员盲目施救，企业安全生产规章制度落实不力，安全管理工作不到位而造成的较大责任事故。
两起安全事故的发生暴露出通信建设工程安全生产形势严峻。一是工程建设各方主体安全生产责任不落实，安全生产措施不得力；二是施工现场安全生产管理不到位，专职安全员不到岗，施工作业人员违规违章操作行为严重；三是企业安全培训教育未全覆盖，一线施工人员缺乏基本安全生产意识，安全防护和救援常识严重缺乏；四是监理单位未严格履行监理责任，现场安全管理不到位，对施工企业的习惯性违章作业没有采取制止措施；五是建设单位对施工方和监理方未按规定严格要求，未尽到对施工、监理单位安全生产工作的检查、协调责任。
三、相关处理意见
（一）相关部门的处理意见
湖北省随州市人民政府批复的对中国移动随州分公司“3.28”较大安全事故调查处理意见是：对浙江鸿顺实业有限公司依法给予经济处罚，责令该企业所有在随州建设项目停工整顿；对该公司法定代表人依法给予年收入40%的经济处罚；对该公司主管安全的综合部经理，建议相关部门给予行政降职处分；对该公司塔桅部安全生产第一责任人塔桅部经理，建议相关部门给撤销塔桅部经理职务的处分。对北京诚公通信工程监理股份有限公司第三分公司依法给予经济处罚，并责令该企业所有在随州建设项目进行停工整顿，对作为该分公司湖北移动工程项目负责人的副总经理依法给年收入40%的经济处罚，建议有关部门给予行政记大过处分；对作为该项目主要安全负责人的项目经理，建议相关部门给予行政降职处分。要求中国移动随州分公司所有在建工程立即停工整顿，认真吸取事故教训，写出自查整改报告。
湖北武汉市人民政府批复的对湖北方兴通信有限公司“5.29”较大安全事故处理意见是：给予湖北方兴通信有限公司经济处罚20万元；对该项目的项目经理建议给予开除处分；对法人代表处以上一年收入40％的罚款，并作出深刻书面检查。对河南省通信建设监理有限公司现场监理员建议给予行政记过处分。对中国联通武汉市分公司负责该项目的项目经理建议给予行政警告处分。
（二）我部处理意见
为深刻吸取两起事故的教训，我部决定对中国移动随州分公司、中国联通武汉市分公司、浙江鸿顺实业有限公司、湖北方兴通信有限公司、北京诚公通信工程监理股份有限公司、河南通信建设监理有限公司在行业内通报批评。同时，要求事故责任单位认真落实当地政府部门的处理意见，在企业内部对相关责任人做出严肃处理，并将有关处理和整改情况于11月10日前上报我部（通信发展司）和所在省通信管理局。
四、下一步工作要求
全行业要进一步增强安全生产意识，扎扎实实地做好防范工作，杜绝安全生产事故的再次发生，确保通信建设工程安全生产，提出要求如下：
（一）提高认识，加强管理
各电信企业及参与通信工程建设的设计、施工、监理等企业要认真吸取事故教训。安全生产关系到人民群众的生命安全，要切实提高对安全生产管理工作的认识，坚持以人为本，牢固树立安全生产“责任重于泰山”的意识。各单位要全面贯彻国家有关安全生产的法律法规和我部的相关规定，正确认识安全生产与建设速度、建设成本的关系，深刻反思本单位工程建设安全生产方面存在的突出问题，排除各种安全生产隐患。
（二）健全监督机制，严格落实企业主体责任制
企业是安全生产的责任主体，各单位要认真落实《通信建设工程安全生产管理规定》（工信部［2008］111号），狠抓安全生产责任制的落实。一是要把建设工程安全生产责任制落实到人，明确各环节、各部门和相关人员的责任，将安全生产管理情况与责任人的业绩考核挂钩，逐级负责、逐层落实；二是要加强施工现场管理，彻底消除薄弱环节、安全生产事故易发环节的隐患，杜绝违反通信工程建设标准、违反安全操作规程的行为；三是在工程建设过程中，建设单位、工程总承包单位要加强工程的管理，防止因无资质参与工程建设、资质挂靠、层层转包等违规行为造成安全生产管理漏洞，同时要加强施工现场安全生产检查。
（三）深入开展检查，排除安全生产隐患
各单位要按照《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）和《关于集中开展严厉打击通信建设领域非法违法行为专项行动的通知》（工信通函[2010]391号）的要求，认真开展在建工程安全生产检查，对通信工程建设中所有隐患进行全面排查，边检查、边整改、边总结，以检查促整改，对检查工作进行及时总结，切实把《通信建设工程安全生产操作规范》落到实处
（四）保障安全生产资金投入，强化施工现场人员培训
施工企业应加大安全生产资金投入，保障安全生产费专款专用。必须配备安全生产工具用具和防护用品，及时更新安全生产装备，降低安全风险；要加强施工人员安全生产教育培训，增强施工人员自我安全防护意识，企业教育培训覆盖面应达到100%；对登高人员、井下作业人员、电工等特殊工种要经过专门培训，做到特种作业人员持证上岗；要加倍重视施工现场农民工的安全教育培训工作，针对农民工安全意识淡薄、流动性大的特点，保证施工人员按照操作规范进行施工作业。
（五）坚持“四不放过”原则，建立企业安全生产事故个人责任追究制
各单位要认真吸取这两起安全事故的教训，要按照事故原因没查清不放过、责任人员没处理不放过、整改措施没落实不放过、有关人员没受到教育不放过的“四不放过”原则，一查到底、紧盯不放。建立企业内部安全生产事故个人责任追究制，对违法违规建设、不履行基本建设程序、不执行强制性标准导致安全事故的，按照相关规定对责任人进行处罚，做到警钟长鸣，有效防范安全生产事故的发生，确保通信建设工程安全生产。
（联系电话：部通信发展司 010-68206165，68206166）
附件：1.随州市人民政府关于中国移动随州移动分公司“3.28”生产安全责任事故调查处理意见的批复（略）
2．武汉市人民政府办公厅关于湖北方兴通信有限公司“5.29”较大安全事故调查报告的批复（略）
二〇一〇年十月二十一日
关于滥用起诉权之法律构成和责任承担问题分析
（优仕联律师事务所 王政 律师）
我们律师在执业过程中，碰到的案件可谓是五花八门、千奇百怪，其实见得多了也就觉得似怪非怪了。就拿关于当事人诉讼权利（以下称“起诉权”）的案件来说吧，有时当事人正当行使起诉权的情况下法院可以不予立案受理或立案后找个理由就能驳回当事人的诉讼请求，但有时当事人滥用起诉权的行为反而能得到法院一定程度的支持和保护。本文暂不去考虑法院对符合起诉条件的案件不予受理或受理后驳回当事人诉讼请求的情况，而只是通过个别案例就当事人滥用起诉权的相关问题展开初步分析，希望广大法学爱好者们能对此类案件产生兴趣，并对滥用起诉权的法律构成或责任承担问题一起做更加系统深入的探讨和研究。
一、当事人滥用起诉权之典型案例介绍
案例一：2003年6月份某日，北京市的一居民李某和朋友开车去山西省五台山旅游，途径山西省某县一偏僻路段时，发现有一人被过往车辆撞倒在地上，且昏迷不醒。李某当时没来得及细想，急忙和朋友把伤者抬到自己车上送往附近医院抢救，并打电话报告了110。后伤者经医院抢救后脱离生命危险并诊断为严重脑震荡。正当李某为自己做了一件善事而自得时，没想到几天后收到山西省某县法院传票，告之其出庭应诉。原来，伤者的亲属把李某当成肇事司机给告上了法庭，要求其承担伤者治疗费、护理费、误工费等各类赔偿费用20余万元。这突如其来的官司一下子就把李某给整晕了。但无奈之下，李某也只好聘请律师帮着应诉。
尽管伤者的亲属无法提供李某就是肇事司机的有效证据，而李某已收集和提供了大量的对自己有利的证据，但一审法院却判李某败诉。后李某通过上诉程序将此案改判，总算没有让其再掏20万元的冤枉钱。但李某为打这场官司而聘请律师、调查取证、来回差旅费等总计花费了5万余元。后来据说真正的肇事司机也给找着了。
案例二：2001年7月份，我国东北地区某市一家医药企业（以下称“破产企业”）因严重资不抵债被该市中级人民法院裁定进入破产清算程序。2002年12月12日，破产企业清算组委托该市拍卖行对破产企业的有形（包括厂房、机器设备等）和无形资产（包括知识产权、药品批号等）进行了公开拍卖，列入拍卖的资产中还包括破产企业的部分债权（约一百余万元）。上述被拍卖破产资产（实际应称“破产财产”）被该市另外一家医药企业（以下称“A公司”）购得。2003年2月13该市中级人民法院裁定该破产清算程序终结。
2005年7月份，也就是在破产企业宣布清算程序终结两年以后，A公司突然将已破产企业的原股东B公司（在南方某省注册的一家内资企业）和C公司（在北京注册的一家内资企业）在破产企业所在地告上法庭，要求B公司和C公司对其已购买的破产企业一百余万元债权承担偿还责任。需要说明的是：破产企业一百余万元债权是破产企业在破产整顿期间因对外销售药品形成的债权（债务人也不是B公司和C公司），而且该破产债权已经破产企业清算组选定的会计师事务所进行过合法有效的审计确认，与破产企业股东B公司和C公司无任何法律上的关系。在破产整顿和清算期间，破产企业股东B公司和C公司无任何违反股东义务或责任之情形。
此案法院已开庭三次，至今未结案，给被告当事人已造成为应付诉讼而聘请律师、调查取证、来回差旅费等5万余元损失（因此案件未审结，有关费用损失还可能继续增加）。
二、关于滥用起诉权行为的法律构成要素
通过对上述两个当事人滥用起诉权行为典型案例介绍，我们不难发现上述案件就表现形式或法律构成而言存在如下一些共性要素：
（一）涉案被告与被诉之案由不存在法律上的牵连关系，即作为案件的诉讼依据来说，不具备起诉的“讼因”。在案例一中，被告没有涉及交通肇事，原告不能证明被告就是实施侵害的肇事司机，而仅是依据被告把伤者送往医院的事实来提出诉讼；在案例二中，被告与破产企业没有债权或债务关系，原告也无法证明其所购买的破产企业债权与破产企业股东（被告）之间有任何法律上的关系，而只是依据被告曾是破产企业股东之事实来提出诉讼。如果涉案被告与被诉案由有法律上的牵连，则不属于不具备起诉“讼因”的情况。
（二）针对被起诉案由，涉案被告“不适格”。在案例一中，如果原告以交通事故侵权责任为由提起诉讼，那么适格的被告应是肇事车辆司机或肇事车辆主人，而不应该是无关的第三方；在案例二中，如果原告以欠款或买卖合同纠纷为由提起诉讼，那么适格的被告应是具体的欠款方或合同债务人，而不应该是破产企业的股东。如果是被告与被诉案由有法律上的牵连，而只是原告不具备起诉的主体资格，那么不符合被告“不适格”的条件。
（三）原告方具有通过滥用起诉权达到某种不正当目的的主观过错，且已经实施了起诉行为。在案例一中，原告方因暂时找不到真正的侵权责任人，试图通过起诉李某的方式让其承担法律赔偿责任；在案例二中，原告方因超过了诉讼期限，难以去找真正的债务人（债务人有几十户）求偿，所以试图通过诉讼的形式达到让破产企业股东承担该笔债务的目的。上述原告方的行为有点类似诈骗（讹诈）的性质。
（四）法院已经对有关的案件进行了立案受理和开庭审理，且被告方当事人已到庭应诉，并为此遭受了相当数额的经济损失。在上述两个案件中，被告方当事人为了应对诉讼事件，都花费了相当数额的费用（若直接诈骗或毁坏5万元的公私财物是应该追究刑事责任的），而且该等费用损失与原告方当事人滥用起诉权行为有着直接的因果关系。
综上，需要明确说明的是：关于滥用起诉权行为的法律构成是有条件的，并不是在诉讼过程中原告一方败诉就一定构成起诉权滥用之情形。因为原告方败诉的理由可能是多方面的，如原告不具备起诉主体资格、提供证据不充分、超过诉讼时效等都有可能导致其承担败诉结果，而滥用起诉权只是导致其败诉的一种情形而已。本人以为，对滥用起诉权行为的法律构成中最为关键的一点是在程序法上被告与被诉案由没有法律上的牵连关系或者说被告“不适格”。
三、关于滥用起诉权的法律责任问题
上述案例是我们所选取的关于当事一方人滥用起诉权行为损害另一方当事人利益的典型案例，其实司法实践中大量存在的案例在是否符合起诉权滥用法律构成上还是具有相当的模糊性的，其间所涉及的问题可能要复杂得多。对一些模糊性的非典型案例，我们暂且不去讨论，现在需要先行讨论的是滥用起诉权的法律责任问题。
（一）只要有了损害，是否就一定需要有人承担责任？大家都非常清楚，并不是对所有的产生损害结果的行为都会有人来承担法律上的责任的。比如因意外事件或不可抗力因素介入所产生的损害后果；另外，当事人对其正当行使诉权行为给另一方当事人造成的损失也不承担责任。但是在一方当事人完全没有过错，而另一方当事人却故意滥用法律上的诉讼权利使无过错一方当事人陷入到诉讼中来的行为所产生的损害后果是显而易见的。因为它不仅给另一方当事人带来了讼累，制造了经济上的损失，有时甚至还要遭受精神上的痛苦或名誉上的损害，且浪费国家宝贵的司法审判资源不说，甚至还促成腐败案件的产生。所以，我们只有要求滥用起诉权的当事人对其所造成的损害后果承担法律上的赔偿责任才符合公平和正义的法治原则。
（二）是当事人责任，还是法院责任？关于滥用起诉权的行为，如果只认为是当事人一方的过错，恐怕不是一种“实事求是”的态度，也不符合案件的真实情况。因为当事人滥用起诉权必须借助于司法机关（法院）才能实现，如果法院对滥用起诉权的行为进行严格的程序审核且不给予立案受理的话，想必是不会轻易把“不适格”的被告牵涉到案件中来的，也不会让被告一次又一次地出庭，徒增相关应对诉讼的成本和费用。所以，对当事人滥用起诉权给另一方当事人造成损失的情况下，当事人另一方是否直接有权要求法院承担损害赔偿责任（或提出国家损害赔偿）也是一个非常值得大家探讨的问题。
（三）是一种补偿性责任，还是惩罚性责任？从法律性质进行分析，滥用起诉权的行为有点类似诈骗的性质（用比较通俗的话说就是“讹诈”或“坑人”）。这种行为对社会显然是有一定的危害性的，至少不可能是法律或道德所提倡的行为。如果只是让行为人承担一定的损失补偿责任的话，恐怕不利于制止或打击滥用起诉权的行为，也不利于实现受害一方的损失赔偿或心理平衡。我们认为：法律应该对滥用起诉权给他人造成损害后果的行为要求承担惩罚性的加倍赔偿责任才可以最大限度地制止和杜绝起诉权滥用的情形；而且，行为人所承担的赔偿额应当包括对方律师代理费在内。
以上关于滥用起诉权行为之法律责任承担的分析只是笔者个人目前的一些粗浅想法，它的可行性有待于进一步探讨和论证。
四、处理滥用起诉权案件所应遵从的基本法律原则探析
司法实践中所实际发生的滥用起诉权案例可能还是不少，但是真正被追究法律责任的恐怕是少之又少。因为我们目前尚无追究滥用起诉权责任方面具体明确的法律规定作依据；而且即便是真正出了这方面的问题，我们的当事人总是先从司法腐败的角度去思考问题，很少从滥用起诉权角度去思考问题或解决问题，并且对起诉权滥用之行为所产生社会危害性也存在认识上的不足。但是发现问题后，我们还是要必须处理和解决的，并且一定要按照法治的原则和精神来进行解决。下面我们就对处理起诉权滥用案件所应遵从的一些基本法律原则再做些简要探析。
（一）处理此类案件首先应遵从“比照本诉和反诉案件处理方式实行合并审理”的原则。依据《民诉法》相关规定，针对原告一方当事人的起诉，被告一方有权提起旨在抵消或吞并原告诉讼请求的独立的反请求，即反诉。反诉是一项古老的法律制度，它基于诉权的基本理论，旨在为了避免被告处于被动地位，达到诉讼经济的目的，节省时间、人力和物力，同时也避免法院就同一事实或法律问题作出多次判决。对传统的反诉请求，还必须要求反诉标的与本诉标的有事实上和法律上的牵连关系。而被告方对原告方滥用起诉权的诉讼标的与原告方对被告方的诉讼标的在事实和法律上是没有牵连关系的，是不符合传统反诉标的条件要求的，但是如果不将此两案按处理反诉的方式进行合并审理，必然会进一步增加被告方的诉讼成本，达不到方便诉讼、节省诉讼成本和审判资源的目的。
（二）其次应采用“滥用起诉权先行确认”原则和“合议庭审判”原则。因为原告一方一旦被确认滥用起诉权，则必须向被告承担相应的赔偿责任。审判机关为审慎处理此类案件，防止审判过程中出现过大的偏差，对涉及起诉权滥用的案件应当在诉讼答辩期或证据交换期限内对是否滥用起诉权问题依照被告的请求先行进行确认（超期不申请则视为放弃此项权利）。如果确认原告有滥用起诉权的可能性的，应当告之原告（原告可申请撤销或变更原诉讼）；若原告坚持起诉的，审判机关应适用普通程序进行审理，而不能适用简易程序进行审理。
（三）另外确认滥用起诉权人和审判机关承担类似“连带法律赔偿责任”的原则。本人认为：对于当事人明显滥用起诉权的行为，审判机关在立案审查和具体案件审理过程中一般都存在一定的过错，甚至是部分办案法官存在有意纵容和枉法行为所致。为提高司法机关的审判效率和办案质量，强化其责任意识，审判机关对当事人明显滥用起诉权的案件进行审理和通过二审程序或审判监督程序最终确认当事人一方是滥用起诉权的案件，审判机关应对给被告一方造成的诉讼损失与滥用起诉权的一方当事人共同承担连带的损害赔偿责任。
需要向大家说明的是：本文所指的关于起诉权滥用情形只是针对普通的民事案件而言的，不适用于行政案件和公益类诉讼案件。另外，实事求是地讲，本文关于起诉权滥用的一些分析和想法只是根据本人所实际接触到的一些案例进行思考和分析的，还缺乏足够的实证案例进行支持。所以，本人在此还期待着广大法学爱好者们能够注意多搜集一些关于起诉权滥用方面的案例，并对此方面问题多进行一些更加细致深入的实证研究，争取早日促成针对起诉权滥用方面的规范性法律文件出台，也好让善良的人或守法的单位减少被缠上不必要官司的机会。
2006年2月2日